حسن الستري
إصلاحات التقاعد والتأمين لضمان استدامة الصندوق
مشروع القانون يفتقد للعناصر الجوهرية اللازمة لتنفيذه
دستور البحرين يحرص على دعم تعزيز التأمين الاجتماعي
عواقب غير مرجوّة لتقليل الاشتراكات بالتقاعد
السلطة التقديرية للمشرع ليست مطلقة
رأت الحكومة، أن المشروع النيابي بتقليل حصة اشتراك صاحب العمل والمؤمن عليها بالتأمينات، إضافة إلى تقليل مدة الاشتراك والسن المطلوبة لاستحقاق المرأة العاملة المعاش التقاعدي، يعتبر تراجعاً عن كافة الإصلاحات التي تغيّاها المرسوم بقانون رقم 21 لسنة 2020، والقانون رقم 14 لسنة 2022 بتعديل بعض أحكام القانون رقم 24 لسنة 1976، ويمثّل تعارضاً صريحاً لأحكامهما، ويتضمّن تعديلات جوهرية على هذه الإصلاحات مما ينذر بعواقب غير مرجوة.
وبينت الحكومة، أنها تقدر الأهداف التي يرمي إليها هذا الاقتراح بقانون، مع تأكيدها على أهمية تحقيق التعاون بين السلطتين التشريعية والتنفيذية بما يضمن نفاذ القواعد الدستورية وحسن تطبيقها، وأبدت في شأن مشروع القانون الملاحظات الآتية:
ضرورة اجتماعية واقتصادية
أولاً: تعارض مشروع القانون مع أحكام المرسوم بقانون رقم 21 لسنة 2020 بشأن صناديق ومعاشات التقاعد في القوانين والأنظمة التقاعدية والتأمينية والقانون رقم 14 لسنة 2022 بتعديل بعض أحكام القانون رقم 24 لسنة 1976 بتعديل بعض أحكام قانون التأمين الاجتماعي.
وحرص دستور البحرين على دعم وتعزيز دور التأمين الاجتماعي، حيث ناط بالدولة كفالة تحقيق الضمان الاجتماعي اللازم للمواطنين وفقاً لحكم المادة (5/ ج)، كما كفل تقديم خدمات التأمين الاجتماعي والرعاية الصحية، ذلك أن مظلة التأمين الاجتماعي هي التي تكفل بمداها واقعاً أفضل يؤمن المواطن في غده، وينهض بموجبات التضامن الاجتماعي التي يقوم عليها المجتمع، بما يؤكد أن الرعاية التأمينية ضرورة اجتماعية بقدر ما هي ضرورة اقتصادية.
فجوة كبيرة
وذكرت، أن تعديل أنظمة التقاعد والتأمين الاجتماعي يتم وفقاً لضوابط وضعها المشرع حيث نص البند 6 من القانون رقم 3 لسنة 2008 بشأن الهيئة العامة للتأمين الاجتماعي على تعيين خبير اكتواري كل ثلاث سنوات لفحص وتحديد المركز المالي للهيئة، والدراسة الاكتوارية هي دراسة إحصائية ومالية تُجرى لأجل تقييم الوضع المالي والمخاطر المحتملة لدى قطاعات التمويل والتأمين وأنظمة التقاعد والتأمينات الاجتماعية، بغرض الوقوف على مدى مقدرة هذه الأنظمة على الوفاء بالتزاماتها المستقبلية تجاه عملائها والمشتركين لديها من عدمه. وتتم هذه الدراسات وفقاً لمتطلبات تشريعية، حيث تجرى بصفة سنوية في قطاعات التأمين.
أما أنظمة التقاعد والتأمينات الاجتماعية، فتقوم بإجراء هذه الدراسات خلال فترة بين 3 إلى 5 سنوات بهدف قياس الملاءة المالية وفقاً لما حدده القانون، ومن ثم فإن أي تعديل على أنظمة التقاعد والتأمين الاجتماعي لا يتم إلا وفقاً لما تسفر عنه الدراسات الاكتوارية، وجدير بالذكر أن الدارسات الاكتوارية الأخيرة كانت تنذر بوجود فجوة كبيرة بين إيرادات صندوق التقاعد والتأمينات الاجتماعية يشار إليه في ما بعد الصندوق، ومصروفاته بما مؤداه عجز اكتواري بلغ 14.4 مليار دينار، وفقاً للبيانات المالية المدققة للسنة المالية المنتهية في عام 2018، الأمر الذي استدعى تطبيق الإصلاحات الأخيرة على أنظمة التقاعد والتأمين الاجتماعي من أجل مد عمر الصندوق وضمان استدامته للوفاء بالتزاماته المستقبلية.
ولفتت إلى أن مشروع القانون المعروض يشكل تراجعاً عن كافة الإصلاحات التي أُصدر من أجلها المرسوم بقانون رقم (21) لسنة 2020، والقانون رقم 14 لسنة 2022 بتعديل بعض أحكام القانون رقم 24 لسنة1976، ويمثّل تعارضاً صريحاً لأحكامهما، ويتضمن تعديلات جوهرية على هذه الإصلاحات مما ينذر بعواقب غير مرجوة، وهو ما يوضح في الآتي:
1 يهدف تعديل المادة 33 البندان 1 و2 إلى تعديل مقدار الحصة التي يلتزم صاحب العمل بسدادها للهيئة العامة شهرياً من اشتراك التأمين من 17% إلى 12%، من أجور المؤمن عليهم العاملين لديه، وتعديل الحصة التي يلتزم بها المؤمن عليه وتقع على عاتقه من 7% إلى 6% من أجره شهرياً.
وإذا كان الهدف من إجراء الإصلاحات على قوانين التقاعد والتأمين الاجتماعي هو المحافظة على الصندوق وضمان استدامته وقدرته على الوفاء بالتزاماته، حيث تشير نتائج الدراسات الاكتوارية إلى عدم وجود توازن بين المزايا التقاعدية ونسبة الاشتراكات المحصلة، وهو ما أدي إلى حدوث عجز مالي فعلي، ولذا أوصت الدراسة بزيادة نسبة الاشتراكات إلى 7%، وهو الأمر الذي تمت الموافقة عليه من السلطة التشريعية وعلى أثره صدر القانون رقم 14 لسنة 2022، ومن ثم فإن مشروع القانون بما يستهدفه من خفض الاشتراكات بما يخالف التوصيات الواردة في تقرير الخبير الاكتواري التي تسعى إلى مد عمر الصندوق يتنافى مع الغاية المرجوة من إقرار القوانين الأخيرة بشأن نظم التأمينات والتقاعد، وما تسعى إليه من إنقاذ صناديق ومعاشات التقاعد ومد عمرها لتكون قادرة على الوفاء بالتزاماتها تجاه المتقاعدين.
تفرقة غير مبررة
2 يهدف تعديل المادة 34، إلى تقليل مدة الاشتراك والسن المطلوبة لاستحقاق المرأة العاملة المعاش التقاعدي حيث يجعل استحقاق المعاش للمؤمن عليها العاملة قبل بلوغها 55 سنة والمدة في النص القائم 60 سنة، متى كانت مدة اشتراكها في التأمين 180 شهراً على الأقل والمدة في النص القائم 240 شهراً، كما يكون استحقاقها المعاش عند انتهاء خدمتها ببلوغها (55 سنة) والمدة في النص القائم 60 سنة متى كانت مدة اشتراكها في التأمين 120 شهراً على الأقل.
وإذا انتهت خدمتها قبل بلوغها سن 55 سنة من عمرها دون أن تتوافر مدد الاشتراك المطلوبة 180 شهراً، فيجوز لها طلب صرف المعاش عند بلوغ السن المذكورة، بدلاً من تعويض الدفعة الواحدة؛ متى كانت مدة الاشتراك في التأمين 120 شهراً على الأقل، وفي حالة وفاتها قبل بلوغ السن المذكورة يُصرف المعاش متى كانت مدة الاشتراك في التأمين 120 شهراً على الأقل ما لم تكن مستحقة للمعاش طبقاً للمادة 37 من هذا القانون. والتعديل المقترح يؤدي إلى إفراد المرأة العاملة بأحكام خاصة في استحقاق المعاش التقاعدي بخلاف المؤمن عليه الرجل، بما يتناقض مع تعريف (المؤمن عليه الوارد في المادة الرابعة من القانون رقم 24 لسنة 1976) وهو (المؤمن عليه العامل أو العاملة اللذان تسري عليهما أحكام هذا القانون، ما يقيم تفرقة غير مبررة بين المراكز القانونية المماثلة وبما يشوب ذلك من شبهة عدم الدستورية.
كما أن إضافة عبارة (الخامسة والخمسين) تتعارض مع حكم المادة الثانية من القانون رقم (14) لسنة 2022 بإحلال عبارة (الستين) محل عبارة (الخامسة والخمسين) أينما وردت في نصوص القانون. كما أن الأصل في استحقاق المعاش التقاعدي هو بلوغ السن المؤهل للتقاعد، وتحديد المدة المؤهلة لصرف المعاش التقاعدي يؤسس على العديد من المعطيات من ضمنها التمويل والبيانات الديمغرافية المحلية، وقد ربط الدستور كفالة الحق في المعاش التقاعدي بتحقق الشيخوخة أو العجز ومن ثم فإن عدم مراعاة ذلك يحمل الصندوق عبء صرف المعاش قبل تحقق حالة الشيخوخة فضلاً عن حرمان الصندوق من الاشتراكات التأمينية، ومن ثم فإن تحديد مدة الخدمة يبنى على معايير اكتوارية تؤدي إلى الحد من التقاعد المبكر وتشجع وتحفز المؤمن عليهم على الاستمرار في العمل لمدة أطول في الخدمة، مما يجنب الأثر السلبي على قدرة الصندوق على الوفاء بالتزاماته وتحمله المزايا المستحدثة مستقبلاً.
التدرج في التطبيق
3 يهدف تعديل المادتين 39 و43 والفقرة الخامسة من المادة 135، إلى احتساب معاش الشيخوخة وتعويض الدفعة الواحدة على أساس المتوسط الشهري للأجور المسدد على أساسها اشتراك التأمين خلال السنتين الأخيرتين من مدة الاشتراك في التأمين، وذلك خلافاً لأحكام القانون 14 لسنة 2022 الذي قرر احتساب المتوسط الشهري للأجور المسدد على أساسها اشتراك التأمين خلال الخمس سنوات الأخيرة.
يذكر أن آلية احتساب المتوسط الشهري للأجور ترتكز على إيجاد التوازن بين قيمة الاشتراكات المسددة والمنافع المستحقة، فلا يستقيم الحال بأن يستمر سداد الاشتراكات في الصندوق لسنوات طويلة على أساس رواتب أو أجور متدنية يتم رفعها في السنتين الأخيرتين بهدف زيادة قيمة المكافأة أو المعاش التقاعدي، الأمر الذي على أساسه تم تعديل احتساب المتوسط الشهري للأجور ليكون على أساس السنوات الخمس الأخيرة، وتمت مراعاة التدرج في التطبيق بالنسبة إلى المؤهلين لاستحقاق المعاش حيث سيتم احتساب معاشاتهم في سنتي 2022 و2023 على متوسط آخر سنتين، ثم تبدأ الزيادة في احتساب المتوسط على مراحل تبدأ من سنة 2024 بمتوسط الثلاث سنوات الأخيرة، ثم في 2025 بمتوسط الأربع سنوات الأخيرة، وأخيراً في سنة 2026 بمتوسط الخمس سنوات الأخيرة.
4 إضافة مادة جديدة برقم 15 مكرراً بهدف إعادة تنظيم صرف الزيادة السنوية لأصحاب المعاشات التقاعدية المستحقين طبقاً لأحكام قانون التأمين الاجتماعي، ووفقا للفئة والنسب المتدرجة والموضحة بالجدول رقم 8 المرافق لمشروع القانون.
وتجدر الإشارة إلى أن الزيادة السنوية قد تم إقرارها بموجب تشريعات سابقة (القانون رقم 50 لسنة 2009، ثم تم تعديلها لتكون مركبة بموجب القانون رقم 44 لسنة 2014 دون تحديد مصدر لتمويلها، وقد استمر الصندوق في تحمل تكلفة صرفها بشكل تراكمي طوال السنوات الماضية، حتى أصبحت بعض المعاشات التقاعدية أعلى من الراتب أو الأجر الذي حسب على أساسه المعاش وهو ما أدى إلى انعدام التوازن بين الاشتراكات المسددة والمستحقات التقاعدية.
العجز الاكتواري
وبموجب أحكام المادة الثانية من المرسوم بقانون رقم 21 لسنة 2020، فقد تم وقف الزيادة السنوية مؤقتاً إلى أن يتبين من تقرير الخبير الاكتواري وجود فائض في الصندوق، حيث نصت على أنه: «توقف الزيادة السنوية على كافة المعاشات المقرَّرة بموجب أي قانون أو نظام تقاعدي أو تأميني. وإذا تبين من تقرير الخبير الإكتوراي وجود فائض في صندوق التقاعد والتأمينات الاجتماعية أو صندوق التقاعد لضباط وأفراد قوة دفاع البحرين والأمن العام البحرينيين وغير البحرينيين المنشأ بموجب المرسوم بقانون رقم 6 لسنة 1991، فيُرَحل هذا الفائض إلى حساب مستقل في كل من الصندوقين، ولا يجوز التصرف فيه إلا بموافقة المجلس الأعلى للتقاعد العسكري أو مجلس إدارة الهيئة العامة للتأمين الاجتماعي بحسب الأحوال ويكون ذلك لزيادة المعاشات بما لا يتجاوز نسبة الزيادة في المؤشر العام لأسعار المستهلك، مع مراعاة أصحاب المعاشات المحدودة»، علماً بأنه وبموجب المادة الثامنة من القانون رقم (14) لسنة 2022 تم زيادة المعاشات عن سنتي 2021 و 2022، حيث نصت على أنه: «تزاد المعاشات المستحقة طبقاً لأحكام قانون التأمين الاجتماعي الصادر بالمرسوم بقانون رقم 24 لسنة 1976 بنسبة 3% عن سنة 2021 وبما لا يزيد على 30 ديناراً، و3% عن سنة 2022 وبما لا يزيد على ثلاثين ديناراً، وذلك عند نفاذ القانون».
ولذا يستوجب الأمر التريث في اتخاذ القرار بشأن صرف الزيادة السنوية على المعاشات التقاعدية لحين إجراء المراجعة الإكتوارية الدورية وتحقيق فائض في الصندوق.
ومن العرض السابق، يتضح أن النصوص القانونية محل التعديل، هي في الأصل معدلة بموجب القانون رقم 21 لسنة 2020 والقانون رقم 14 لسنة 2022، لتفادي زيادة العجز الاكتواري ونفاد أصول الصندوق، وإن إعادة تعديل هذه النصوص وفقاً لما هو مقترح بمشروع القانون المعروض، سيؤدي إلى تفاقم العجز الإكتواري وتقريب التاريخ المتوقع لعجز الصندوق عن الوفاء بالتزاماته، ولذا فإنه يتعارض ويتنافى مع الغاية المرجوة من المرسوم بقانون رقم 21 لسنة 2020 بشأن صناديق ومعاشات التقاعد في القوانين والأنظمة التقاعدية والتأمينية والقانون رقم 14 لسنة 2022 بتعديل بعض أحكام قانون التأمين الاجتماعي الصادر بالمرسوم بقانون رقم 24 لسنة 1976.
وسترتب التعديلات المقترحة في مشروع القانون آثاراً سلبية وخيمة على الصندوق، لكون الوضع المالي للصندوق لا يسمح بإجراء أي تعديل في المزايا والمنافع التأمينية دون دراسة أثر هذا التعديل اكتوارياً، الأمر الذي تدعو الحاجة إلى إعادة النظر في مشروع القانون المقدم.
ثانياً: افتقاد مشروع القانون إلى عناصر جوهرية، يعتري مشروع القانون شائبة تعتبر من أهم العناصر اللازمة لتنفيذه؛ إذ لم تعالج مواده الأحكام والجوانب المالية اللازمة للمشروع؛ ذلك أنه عند إعداد مشروع قانون ينتمي إلى طائفة القوانين التي تستلزم توفير مخصصات مالية، يجب إجراء دراسة مالية تحدد مقدار هذه المخصصات والالتزامات المالية المترتبة عليها والمصدر المتوقع توفيرها منه.
ويتعين في هذا الشأن أن يوضع في الحسبان طابع الديمومة. ومن ثم لا يكفي في ذلك النص على مقدار الزيادة المقترحة في المنحة أو المعاش التقاعدي دون تحديد مقدار المخصصات المالية اللازمة لتنفيذها، وإنما يلزم اقتراح مصادر التمويل اللازمة لتنفيذ مشروع القانون، وإذ يفتقد مشروع القانون سبل توفير مصادر التمويل اللازمة، رغم أن توفير تلك المصادر شرط أساسي للوصول إلى قانون صالح للإصدار لتفعيل ما تضمنه من أحكام. فإنه يكون بذلك مفتقداً أهم العناصر اللازمة لإصداره وتنفيذه.
المصلحة العامة
كما أنه ولئن كان الأصل بالنسبة إلى المشرع هو حريته بصدد التشريع، فهو وحده الذي يحدد الهدف من التشريع والمصلحة المبتغاة من قصد سنه، وأن فكرة ضرورة التشريع أو عدمه ومدى الحاجة إليه يُعد جوهر السلطة التقديرية للمشرع، غير أن هذه السلطة ليست مطلقة، ويفترض لجواز ذلك دستورياً أن يفاضل المشرع وفق أسس منطقية بين بدائل تتزاحم جميعها على تقديم حلول مختلفة في الموضوع الواحد وأن جميعها يدور في فلك المصلحة العامة، بحسبان أن عمل المشرع لا يعتبر موافقاً للدستور ما لم تتوافر فيه علاقة منطقية ومفهومة تربط النصوص القانونية بأهدافها.
وفي هذا المقام تود الحكومة أن تشير إلى أهمية تحقق الاستقرار التشريعي لقوانين وأنظمة التقاعد والتأمين الاجتماعي وعدم إجراء ثمة تعديلات تشريعية من شأنها الإخلال باستقرار المراكز القانونية للمستفيدين منها، خاصة وأن التعديل الأخير الذي تم بموجب القانون رقم (14) لسنة 2022 بتعديل بعض أحكام قانون التأمين الاجتماعي الصادر بالمرسوم بقانون رقم (24) لسنة 1976، لم يمضِ على نفاذه فترة وجيزة، ومن ثم يتعذر تقييمه من خلال الواقع العملي، لا سيما وأنه ليس ثمة مشكلات عملية قد صادفت القانون حال تنفيذه، وعليه فإن مشروع القانون المعروض لا يجد له ضرورة اجتماعية ملحة تستدعي صدوره دون دراسة إكتوارية أو أساس علمي يشير إلى تأثير التعديل المقترح على صندوق التقاعد والتأمينات الاجتماعية، الأمر الذي تدعو الحاجة إلى إعادة النظر في مشروع القانون المقدم. وخلصت الحكومة إلى ضرورة إعادة النظر في مشروع القانون.
